(안산시의원 송바우나)
주민참여 예산제의 시행은 대의제 민주주의의 한계를 다소나마 극복할 수 있는 수단이자 지방자치의 진보를 의미합니다.
주민참여 예산제가 더욱 활성화되고 확대되어야 된다는 데에는 다수가 공감할 것입니다. 그러나 어떻게 활성화되어야 하는지, 어떤 분야에서 확대가 되어야 되는지에 대해서는 고민과 점검이 필요합니다.
1. 현재 우리 시의 실태는 어떠한가?
우리 시의 주민참여 예산제는 그 실행을 위한 기본적 제도가 마련되어 있는 상태에서, 그 동안의 운영경험을 바탕으로 내실 있는 운영을 위한 세부 절차의 보완 및 정교화가 도모되고 있습니다.
지방재정법 제39조와 동법 시행령 제46조에 따라 2012년 제정한 「안산시 주민참여 예산제 운영 조례」에서 ‘주민참여예산지역회의’와 ‘주민참여예산위원회’의 구성과 운영을 규정함으로써 시 예산에 대한 주민참여가 제도적으로 보장되었다고 할 수 있습니다.
이후 3년간의 시행을 통하여 도출된 문제점과 미비점을 보완하여 현재에 이르고 있으며, 지금도 더욱 효율적이고 실질적인 운영을 위해 여러 가지 방안이 검토되고 있는 걸로 알고 있습니다.
한마디로 우리 시 주민참여 예산제는 형식면에서는 성숙의 단계에 접어들고 있다고 할 수 있으며, 내용면에서는 질적 성장이 필요한 시기에 있다고 생각합니다.
2. 왜 ‘주민참여’ 예산제인가?
바람직한 주민참여 예산제 운영 방안에 대한 논의에 앞서 주민참여 예산제의 의의를 짚어보아야 할 것입니다.
흔히 주민참여 예산제는 주민의 생생한 생활감각과 기발한 아이디어를 예산에 반영할 수 있는 장점이 있다고 합니다.
또한, 주민이 예산편성에 직접 참여함으로써 행정에 대한 관심과 신뢰를 높이고 애향심을 북돋우기도 합니다. 이를 통하여 결국 행정에 대한 방관자 또는 불신자인 주민을 행정에 대한 응원자 또는 협조자로 만들 수 있습니다.
이런 부분적인 장점 외에도, 주민참여 예산제의 궁극적 의의는 대의제 민주주의 한계 극복입니다.
2,000여 명의 안산시 공무원과 21명의 안산시의원이 예산 편성과 심의 과정에서 놓칠 수 있는 중요한 지역사회의 현안에 주민들이 예산 편성과정에 직접 참여함으로써 문제 해결의 즉각적인 방편을 마련할 수 있는 것입니다.
결국 바람직한 주민참여 예산제 운영 방안에 대한 고민의 핵심은 이러한 장점을 구체적으로 어떻게 살려 나가느냐 입니다.
3. 주민참여 예산의 범위를 어떻게 정할 것인가?
「안산시 주민참여 예산제 운영 조례」에 따르면 안산시 주민참여예산의 범위는 주민참여 예산위원회의 의견을 수렴하여 시장이 정하도록 되어있습니다.
조례에는 명시되어 있지 않지만 주민참여 예산의 범위를 구체적으로 한정함으로써 주민참여 예산의 질적 발전을 도모할 수 있습니다. 법적의무가 있는 경직성 경비예산이나 이미 용도가 지정되어 교부된 국도비 보조금 등의 예산을 주민참여를 통해 증액·감액·신설·폐지하기는 힘들 것입니다.
또한 고도의 기술적 전문성을 필요로 하는 대형 공사 예산편성에 주민들이 직접 참여하는 것은 현실적으로 어렵습니다. 반대로 주민이 일상생활에서 체감하는 사항들에 대해서 때로는 관계 공무원이나 시의원보다 더 잘 알고 더욱 기발한 개선책을 제시하기도 합니다.
일반 주민이 방대한 예산의 구성과 복잡한 예산 편성 절차를 전부 이해한 후 예산편성에 참여하는 것은 사실상 참여를 위축시키게 될 것입니다.
일상에서 느낀 생생한 체험과 기발한 아이디어가 주민에 의해 지역회의에서 여과 없이 표출되어야 하겠습니다.
주민참여가 적합한 이런 분야에서의 주민의 의견은 가급적 가감하거나 정제됨 없이 표출되는 것이 가장 좋습니다. 최소한의 타당성과 실행가능성만 있다면 일단 유효한 의견으로 접수되고 기록되는 것이 바람직합니다.
타당성과 실현가능성이 없는 것으로 예단되어 검토와 논의의 기회도 없이 사장되는 것은 바람직하지 않습니다.
일단 생생한 주민의 의견이 있는 그대로 표출된 후 자체 지역회의나 주민참여 예산위원회 회의를 거치면서 정리되거나 다듬어지면 될 것입니다.
한편, 주민이 편성에 직접 참여하지 않는 부분의 예산에 있어서도 주민참여의 역할은 매우 큽니다.
바로 조언자 또는 감시자의 역할입니다. 비록 주민이 이런 분야의 예산액을 신설하거나 증감하는데 아무런 영향을 줄 수 없다 하더라도, 주민참여 과정에서 표출된 주민의 의견은 예산의 구체적 집행내용에 반영될 수 있습니다.
예를 들면, 교육경비지원 예산으로 100억이 편성될 예정이라고 가정해 봅시다.
어떤 이유로 주민참여를 통해서 이 예산액을 증감하지는 못한다 하더라도, 예산에 참여한 학부모 등 관심 있는 주민들은 이 예산에 대하여 다양한 의견을 개진할 것입니다.
자기 자녀가 다니는 학교는 이것이 절실하여 이 부분에 대한 지원이 필요하다든가, 이전에 어느 학교에 지원한 어떤 내용은 학생들에게 별로 도움이 안 된다든가 등의 의견을 적극적으로 낼 것입니다.
이러한 의견을 잘 접수하고 기록하면 비록 100억 원이라는 예산금액을 전혀 변동시킬 수는 없지만, 주민들의 다양한 의견이 예산집행부서에 전달되어 실제 집행내용이 주민의 요구와 의견에 더욱 부합되게 하는 효과가 있을 것입니다.
이와 같이 주민참여 예산의 범위에 대해서는 주민이 직접 편성자로 역할을 할 수 있는 부분과 간접적인 조언자 또는 감시자로서의 역할을 하는 부분이 있음을 인식해야 합니다.
참여하는 주민 다시 말하면 지역회의나 주민참여예산위원회도 이런 점을 대충은 인식하고 있어야 하며, 이를 위해서는 최소한의 교육은 반드시 필요할 것입니다.
4. 누가 참여할 것인가?
우리 시 조례와 규칙은 주민참여 예산 참여자의 자격과 구성을 정하여 기본적인 대표성과 다양성을 형식적으로는 보장하고 있습니다.
동 지역회의는 20명 이상의 주민으로 구성하며, 비상설회의체로 운영한다고 되어 있습니다.
주민참여 예산위원회 위원은 공개모집으로 40명 이상, 지역회의에서 추천한자 25명이상, 전문기관 등에서 추천한 자 14명 이내 등으로 구성한다고 규정하고 있습니다.
주민참여예산위원회는 위와 같이 다양한 주민들로 구성되어 어느 정도의 대표성·다양성·전문성을 갖추고 있다고 판단됩니다. 그런데 주민참여 예산제의 근본적 취지를 고려할 때, 주민참여예산위원회보다는 동 지역회의 구성이 더욱 중요합니다. 동 지역회의에 평범한 보통의 시민이 많이 참여하여야 합니다.
그들의 생활밀착적이고 참신한 의견이 예산편성과정에 최대한 반영되어야 합니다. 그러나 일반 시민이 적극적으로 참여하기는 쉽지 않습니다. 보다 적극적인 홍보를 통해 참여를 유도하는 것 외에는 달리 방법이 없을 듯합니다.
다만 이렇게 참여를 유도하다 보면 참여 후 보람을 느낀 참여자에 의해 참여 열기가 확산될 가능성이 매우 큽니다.
다른 한편으로는 동주민센터와 상시적인 접점이 형성되어 있는 통장, 주민자치위원, 기타 동 단체회원 등의 일정정도의 참여도 긍정적인 면이 많다고 봅니다.
이분들은 일단 참여하기가 수월하고 행정에 대한 일정 정도의 이해력이 있으며 상당한 정도의 주민대표성도 지니고 있는 장점이 있기 때문입니다. 이런 장점에도 불구하고 동 지역회의가 이런 분들 일색으로 구성되어 운영되는 것은 바람직하지 않습니다.
아무래도 공무원의 의도에 무비판적으로 순응하는 경향이 기타 일반시민보다는 강하다는 등의 단점이 있습니다.
그래서 참신성이나 과감성이 결여될 가능성이 있습니다. 진정으로 다양한 주민대표를 예산에 참여시키기 위해서는 동장과 사무장의 적극적 의지와 세심한 배려가 매우 중요합니다.
동장은 지역회의의 구성과 회의개최자로서 사무장은 지역회의의 간사로서 지역회의 운영에 사실상 매우 큰 영향을 미칩니다. 우선 폭넓은 지역민을 대상으로 적극적인 홍보를 통해 참여를 유도하고 다양한 인적구성을 가질 수 있도록 최대한 노력하여야 합니다.
운영에 있어서는 지역회의의 자율성을 최대한 보장해주고 필요한 자료의 충분한 제공 등 협조자로서의 역할을 충실히 하여야 할 것입니다. 정리되지는 않았으나 참신한 또는 기발한 주민의견을 공무원의 고착화된 마인드로 ‘정리한다’ 또는 ‘다듬는다’는 명목으로 폐기시켜 버리거나 완전히 다른 것으로 수정해버리는 것과 같은 행태는 버려야 할 것입니다.
정리하자면, 지역회의가 매우 중요하고 그 구성은 다양해야 하며, 운영에 있어서는 자율성이 보장되어야 하고 투박하지만 참신한 주민의견이 이 회의에서 자주 나타나야 합니다.
덧붙여, 동 지역회의에서 주민참여 예산위원회까지에 이르는 논의과정에서의 기록의 유지·정리의 중요성을 다시 한 번 강조하고 싶습니다. 유지·정리된 기록은 어떤 식으로든 시 집행부나 의회의 최종 예산의 편성·확정에 영향을 주고 예산집행에도 주요한 참고사항이 될 수 있기 때문입니다.
5. 맺는 말
「안산시 주민참여 예산제 운영 조례」는 주민참여 예산제의 목적을 예산의 투명성과 민주성 증대로 규정하고 있습니다.
주민참여 예산제는 예산 편성의 투명성을 제고하여 시의 청렴도를 높이고 민주주의와 지방자치제의 발전에 기여하는 것은 분명합니다.
그러나 주민참여 예산제를 운영하기 위한 행정적·재정적 유·무형의 비용도 상당합니다.
따라서, 이런 원칙적 대목표 뿐만 아니라 실질적 성과도 얻어야 그 시행의 진정한 정당성을 인정받습니다. 현 시점이 지금까지의 성과와 오류를 잘 정리하여 향후 질적 성장을 도모할 적기로 여겨집니다.
예산의 진정한 주인인 주민에게는 적극적 참여가, 예산을 편성·집행하는 공무원에게는 합리적 수용이, 예산을 심의·확정하는 시의회에는 면밀한 관심이 요구됩니다.